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城市更新将成为资源紧约束条件下上海城市可持
分类:政策

市政府新闻办4月29日举行新闻发布会,市规划国土资源局副局长徐毅松介绍了《上海市城市更新实施办法》相关情况。

这一《规定》也引入了“谁污染、谁治理”的原则并强调,土地出让后,在使用过程中发生污染的,应承担土壤和地下水地质环境调查、评估及修复的相关费用。

比如上生所地块上现存的著名的邬达克作品孙科别墅以及其他几处上世纪二十年代的西班牙风格建筑,都是重要的历史文化遗产。

评估计划监管相结合管理

二、《更新办法》的主要内容

上海此次出台管理办法,整合环保局、规划和国土资源管理局两个职能部门共同负责。《办法》规定,上海市环保局负责制定和完善经营性用地和工业用地全生命周期管理土壤环境保护管理制度和标准规范,加强场地环境评审专家库管理,以及土壤环境调查评估、治理修复等从业单位管理。

在城市更新、园区打造上,万科有一个原则:保护为主,原貌复原,比如50年代的建筑以改造为主,以不同方式营造不同年代的场景。

研究建立开发权转移机制

市政府及相关管理部门组成城市更新工作领导小组,负责领导全市城市更新工作,对全市城市更新工作涉及的重大事项进行决策。城市更新工作领导小组下设办公室,办公室设在市规划国土主管部门,负责全市城市更新协调推进工作。

比如,其中的“土地受让人按开工、竣工、投产等时间决定缴纳履约保证金”,业内人士分析认为,此项规定可以更好地督促受让人尽早开发建设,促进项目投产落地,提高土地资源利用效率。

上海市市长杨雄在今年“两会”政府工作报告中表示,今年将完成城市开发边界划示,全面推开城市有机更新,加快工业用地二次开发,低效建设用地减量7平方公里。

《意见》明确,根据“历史毛地出让”、旧区改造等不同情形,合理确定保护更新模式,鼓励多方共同参与历史风貌保护项目的实施。

区县人民政府是推进本行政区城市更新工作的主体,应指定相应部门作为专门的组织实施机构,具体负责组织、协调、督促和管理城市更新工作。

上海市环境保护局和上海市规划和国土资源管理局日前制定并实施《上海市经营性用地和工业用地全生命周期管理土壤环境保护管理办法》。

6月15日,万科上生所城市更新项目成功签约。张海还表示,上海万科有足够的信心实现“历史建筑保护 文创产业聚集 存量资产增值”等多重目标,将本项目打造成为长宁区乃至上海市的城市更新标杆之作,并通过上海万科的运营,将其打造为上海下一个最令人期待的文化创意新地标。

《意见》自2017年8月1日起施行,有效期至2022年7月31日。

全生命周期管理是以土地合同的方式,约定更新权利义务、物业持有、权益变更、改造方式、建设计划、运营管理等要求,进行全过程管理。

上海市规土局相关负责人表示,目前,上海土地资源极度紧缺。对土地实施全生命周期管理,有利于从源头治理土壤环境,提高土地利用效率,促使各类企业重视土地资源,促进城市优秀建筑的诞生、保护和延续,提升城市整体建设品质和服务管理功能。

继张江国创中心之后,6月15日万科又一城市更新项目落地,这一次,万科选址位于市中心的上海生物制品研究所有限责任公司旧址(简称万科上生所城市更新项目),以园区内乌达克建筑孙科别墅为亮点,希望将这里打造成消费目的地、更多元化的城市客厅,使生活和工作更紧密地联系在一起。

同时,进一步完善保护修缮和安置支持政策。加大保护保留历史建筑修缮力度,提高修缮标准,积极推进厨卫设施成套使用,不断改善居住环境,以保护修缮改造为主的项目纳入旧改任务和计划。在居民安置等方面给予支持政策,研究并采取“协议置换”“居民抽稀”“征而不拆”等多种方式实施。

鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、智能技术,对建筑第五立面的生态化、景观化以及其他有益于增加公共价值的改造利用,加快低碳智慧城市建设。

上海市规土局有关负责人表示,他们将和上海市环保局、上海市农委等部门密切合作,整合健全全市土壤、地下水环境监测网,形成全市“统一监测网络、统一规范标准、统一信息共享平台、统一实施政策体系”。此外,为加强土壤环境保护,上海市还将建立土壤和地下水环境质量档案,土壤和地下水的环境质量指标,也将纳入耕地保护内容。

张海指出,城市更新改造模式、改造方向和融资压力是瓶颈。一方面,完全依靠政府“自上而下”的土地储备模式,难以满足城市更新综合化、多元化的发展理念,需要探索政府、企业和居民合作的新机制;其次,城市更新项目多具有体量小、碎片化、改造限制多样等特征,对改造方案多样性、灵活性和定制化提出较高的要求。同时,受我国国土管理的政策限制及近年来政府对融资平台清理和整顿的政策影响,社会资金参与城市更新缺乏有效激励机制,融资渠道不畅逐渐成为城市更新的掣肘因素。

在完善历史风貌保护支持政策方面,上海将设立市、区历史风貌保护及城市更新专项资金。市级专项资金主要用于支持经认定的历史风貌保护相关支出及重点旧改地块改造、配套基础设施建设完善以及旧住房和保护建筑修缮改造补助等。

市规划国土主管部门负责协调全市城市更新的日常管理工作,依法制定城市更新规划土地实施细则,编制相关技术和管理规范。市相关管理部门依法制定相关专业标准和配套政策,履行相应的指导、管理和监督职责。

上海市政协委员崔海灵表示,环境监测体系已搭好框架,这对摸清环保“家底”很有帮助,接下来要着重加强对监测数据的分析,“通过对数据的科学研究,了解问题所在,有利于寻找解决问题的办法”。

对此,上海市政协委员、万科集团高级副总裁、万科上海区域本部首席执行官兼上海万科总经理张海表示,城市更新要探索政府、企业和居民合作的新机制,畅通融资平台以及建立社会资金参与城市更新的激励机制。而万科已率先实现项目落地。

《意见》指出,对上海历史风貌保护实施项目,实行风貌评估、实施计划和实施监管相结合的管理制度。

二是注重品质,公共优先。坚持以人为本,着力提升城市品质和功能,在空间和土地资源有限情况下,优先保障公共设施和公共开放空间等公共要素落地,改善人居环境,增强城市吸引力。

上海当时还建立了工业用地利用绩效评估制度,分别在达产阶段、达产后第3年以及今后每3年、出让年期到期前1年等阶段,对企业的土地利用绩效等履约情况进行评估,其结果将直接决定企业是否能继续使用土地。值得关注的是,在对工业用地进行“全生命周期”管理之际,上海就提出了“谁污染、谁付费”的原则,要求工业用地使用权转让、收回之前和定期评估阶段,须进行土壤地下水地质环境质量检测,造成环境污染的要负责修复。

张海建议,在土地政策方面,一是采用存量补地价方式,按照规定补缴出让价款,支持原土地权利人的联合体按照规划重新取得建设用地使用权。不具备独立开发条件的零星土地,可以由实施城市更新的土地权利人采取扩大用地的方式结合开发,或者由各地块土地权利人组成联合体开发。二是规范合同条款,明确约定物业持有比例和出资比例、股权结构等转让的要求和操作细则,同时区县规划土地管理部门应当按土地全要素、全生命周期管理的要求,将已批准的投资主体、权利义务、改造方式、建设计划、运营管理等要求纳入土地出让的合同或补充合同。

近日,上海市政府出台《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》明确,历史风貌保护工作要以“以保护保留为原则、拆除为例外”为总体要求,遵循“规划引领、严格保护,区域统筹、分类施策,政府引导、多方参与”的原则,设立历史风貌保护及城市更新专项资金,研究建立历史风貌保护开发权转移机制,强化土地全生命周期管理和评估考核。

根据第六次规划土地会议规划建设用地规模负增长、以土地利用方式转变倒逼城市发展转型的要求,上海已进入存量开发为主的内涵增长,创新发展阶段,城市更新将成为资源紧约束条件下上海城市可持续发展的主要方式。当前,本市建成区还存在城市能级不高、活力不足、公共空间和服务设施仍有较大缺口、城市慢行系统便利化程度不高、城市风貌保护不够等问题。为此,市规土局开展了城市更新的调研工作,在借鉴国内外经验和梳理总结本市若干试点工作基础上,经广泛征求意见并修改完善,形成了《更新办法》,于4月7日通过市政府常务会议审议,并于4月10日,在市委常委会议上做了专题汇报。

新《办法》将对土地储备、续期与收回进行分类管理。比如,《办法》指出,对需储备的经营性用地和工业用地,原土地使用权人应组织开展土壤环境调查评估,并将调查评估材料报送所在地区环保局,经环保部门认定存在污染并需治理修复的,土地使用权人应组织实施修复并达到环保要求。原土地使用权人可以与土地储备机构协商确定由土地储备机构负责落实土壤环境调查评估与治理修复工作,并在收储补偿协议中明确相关责任义务,相关费用在收储补偿款中扣除。收储补偿协议约定由土地储备机构负责开展土壤环境调查评估与治理修复工作的,相关费用可纳入土地储备成本。

万科城市更新重要手段、商业模式,均与租金挂钩。上生所项目租期为20年。但万科方面没有透露具体的金额。

其中,风貌评估应当对历史风貌保护实施项目明确保护保留对象、保护更新模式、适用政策的范围和要求。实施计划应当对历史风貌保护相关实施项目的建设内容和时间节点做出具体安排。实施监管包括土地全生命周期管理及评估考核。市规划国土资源部门应当组织市相关部门,对各区政府申报的风貌评估和年度实施计划进行项目认定,经综合平衡,形成本市风貌保护项目年度实施计划,并通过土地全生命周期管理和评估考核,对经认定的历史风貌保护实施项目的推进情况和配套政策的落实情况实施监管。

进一步加强工业用地出让全生命周期管理,通过强化产业准入、弹性年期、定期评价考核和过程监管等措施,有利于促进经济转型发展;充分发挥土地出让合同的平台作用,以合同约定的市场化手段加强工业用地管理,有利于全过程发挥市场配置资源的决定性作用;通过实施经济、社会、环境等全要素指标评估考核,有利于实现全面、协调和可持续发展。

上海市对经营性用地和工业用地实行全生命周期管理——“从一而终”保护土壤环境

张海透露,面对城市更新的必然趋势,万科已提前布局拓展商业、产业、养老、教育、租赁等复合领域,充分做好准备去实现历史建筑和文脉的保护、城市功能的活化、城市空间的共享和存量资产的升值。

市规划国土资源部门根据年度实施计划,对经认定的历史风貌保护实施项目进行监管,对相关规划调整、土地房屋征收、置换、土地供应、保护修缮等工作要求的落实情况,相关配套政策实施和资金使用情况等,进行评估考核。评估考核结果作为后续项目申请认定的有关依据。

创新土地开发方式。按照存量补地价的方式,支持现物业权利人或者现物业权利人的联合体、依据规划重新取得建设用地使用权。

上海市规划国土资源局当时要求,要将新增供应的工业用地产业项目类、工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类均纳入全生命周期管理,将项目建设投入、产出、节能、环保、就业等要素纳入合同管理,以实现土地利用管理系统化、精细化、动态化,促进城市可持续发展。

城市配套服务商

土地全生命周期管理评估

以为地区提供公共性设施或公共开放空间为前提,通过适当的建筑面积奖励,强化地区品质和公共服务水平。

早在2014年,上海就开始对工业用地施行“全生命周期”管理。

探索新模式

同时,实行土地全生命周期管理。市规划国土资源部门会同市住房城乡建设管理、发展改革、财政、文物等相关部门,将保护保留对象、保护更新方式、日常保护修缮维护、物业持有、持有年限、项目的开发时序和进度安排等要求,一并纳入土地出让合同、划拨决定书等,实行历史风貌保护实施项目的土地全生命周期管理。

在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下,允许用地性质的兼容与转换,鼓励公共性设施合理复合集约设置。

记者了解到,目前,上海土壤环境监测网络现已初步形成,并在完善之中。整个上海被划分为近7000个面积1平方公里的网格,每个网格内都设有1个监测点,定期给土壤“体检”。

实际上,万科上海城市已经形成每个城市的四个不同发展阶段。根据项目的属性分类更新模式:第一类是无效资产。第二类叫有效资产。第三类叫高效资产。第四类则是高能资产。每一级的升级都是通过改造、产业导入,产业挪移乃至于服务业提升,带出经济价值的提升。前期大部分同行做的都是一级到二级的改造,万科目前已经可以做到跳两级,主要区别在于级差投入与资源的获取上,资源方面,这么多年,比一般的房企更有能动性。此外,在改造方式上,比别人在成本投入与效能上更多一些,在改造城市项目的时候,比新建还要花更多工夫。

此外,《意见》表示要加快出台规划和土地支持政策,研究建立历史风貌保护开发权转移机制。允许历史风貌保护相关用地因功能优化再次利用,进行用地性质和功能调整。为鼓励更多保护保留历史建筑,除原法定保护保留对象外,经认定为确需保护保留的新增历史建筑,可以给予开发建筑面积的奖励。 下转◆3版 经认定的历史风貌保护实施项目,所用土地可以按照保护更新模式,采取带方案招拍挂、定向挂牌、存量补地价等差别化土地供应方式,带保护保留建筑出让。

经营性用地全生命周期管理,将更加强调出让地块的规划评估和研判,结合新出让经营性用地,全面落实建筑节能、环保要求,进一步完善社会停车场、社区公共服务设施等公建配套设施;通过明确住宅物业持有和租赁要求,促进CBD、产业园区的职住平衡;通过明确商办物业持有和业态、运营管理要求,全面提升建筑运营质量、建筑功能品质。通过实施土地全要素、全生命周期管理,引导开发商逐步告别"开发物业、一卖了之",转变为城市的服务商、运营商,成为城市发展重要的参与主体和治理主体,防止房地产投机炒作,从而共同提高城市的功能和品质,与城市共同成长?

上海地质调查研究院有关负责人介绍,覆盖上海全市范围的地下水环境监测网也计划于2018年建成,以便对浅层地下水质状况进行长期监控,为生态环保乃至城市安全保驾护航。

上海建设用地总量已临“天花板”,近两年来,上海一直在推进城市更新,释放土地。而上海万科在这方面可以说先走一步。

区域评估是确定地区更新需求,适用更新政策的范围和要求。主要包括两项内容:一是进行地区评估。根据控制性详细规划,对地区社会、经济、环境和城市建设状况进行评估,通过统筹城市发展和公众意愿,明确更新目标,重点细化公共要素的配置要求;二是划定更新单元。按公共要素配置要求和相互关系,划定城市更新单元。区域评估应广泛征求各方意见,包括社会公众的意见,合理确定城市更新的需求,区域评估形成的评估报告经区县政府常务会议审议通过后,由区县人民政府批准,报送市更新工作领导小组办公室备案。涉及本市重要地区、跨行政区的区域评估,需预先经过市规划国土主管部门综合平衡。

此外,《办法》还要求环保部门应加强土壤环境日常巡查,强化工业企业环境监管,防止土壤污染。而土地储备、出让、收回、续期等环节的土壤环境调查评估和治理修复工作成果可以作为建设项目环境影响的评价依据之一。

上海在城市更新上一直寻求在规划政策、土地政策以及财税、补贴政策上有所突破。

本次城市更新工作主要遵循以下三个工作原则:

今年,新的管理办法出台后,历经3年探索,上海环保、规土两个部门齐抓共管,真正实现了工业用地和经营性用地全覆盖、全要素、全过程的全生命周期管理。

张海认为,PPP合作不失为政企合作的一个高效方式。加快制定针对城市更新的PPP 操作模式和实施办法,如鼓励政府及企业以其拥有的土地、房产等不动产作为投入,社会资本负责建设和运营的PPP模式等。

本办法适用于本市建成区中按市政府规定程序认定的城市更新地区。已经市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区,按照相关规定执行。

土地使用是一个动态的过程,要想在全生命周期管理中,清晰地掌握土地使用以及土壤环境的状况,就要有一个动态监测网络,实时抓取相关数据。

对于增加保护具有价值历史建筑的,将部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量。

其中,土壤污染防治成为生态环境监测的重点。目前,上海市土壤环境监测网已覆盖全市各种土地类型。监测指标主要包括54项无机指标,并计划增加多环芳烃、有机氯农药等有机指标,并按4年一次的频率,实施覆盖全市的监测工作。

其中,规划政策主要包括:

全生命周期管理土壤环境,就是以提高土地利用质量和效益为目的,以土地出让合同为平台,对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管。

一是规划引领,有序推进。落实区域协调、有机更新的要求,坚持积极实践和稳妥推进相结合,发挥规划的引领作用,做到范围可控,强度可控,操作可控,有计划推进试点,有序推进更新。

“谁污染、谁治理,谁使用、谁负责”,按照《办法》规定,上海市经营性用地和工业用地要以“全生命周期管理,按阶段监管落实”的原则,在土地储备、出让、收回、续期前等阶段,土地使用权人应组织完成土壤环境调查评估,并向环保部门申请。经认定存在污染并且需要治理修复的,应承担土壤环境修复的责任和费用,使之达到环保要求。

2014年年初以来,市政府相继发布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》、《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》等政策文件,全面实施土地利用全生命周期管理,通过土地利用方式转变促进经济社会发展方式转变。

在对工业用地实施全生命周期管理的一年后,上海发布《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》。

一、《更新办法》制定的基本情况

根据《规定》,商业、办公、商品住宅等经营性用地也实行全生命周期管理,将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理,实现土地利用管理系统化、精细化、动态化。

实施计划是各项建设内容的具体安排。主要包括两项内容:一是明确城市更新单元内的具体项目。二是编制城市更新单元的实施计划。在确定城市更新项目后,按照区域评估要求,同时结合现有物业权利人的改造意愿,发挥街镇和社区的作用,统筹各方意见,合理应用政策,明确更新方案和实施计划。实施计划应广泛征求各方意见,经区县政府常务会议审议通过后,由区县人民政府批准,报送市更新工作领导小组办公室备案。其中涉及调整已批准规划内容的,按现有规定履行调整程序。

探索“全生命周期”之路

徐毅松副局长还介绍了上海全面实施土地全生命周期管理,通过土地利用方式转变促进城市更新发展有关内容。

比如,《规定》指出,出让人应根据控制性详细规划,确定出让地块的土地用途、混合用地建筑量比例、容积率、建筑限高、住宅套数、公共空间等基础出让条件,如明确社会停车场、社区公共服务设施、物业用房等公建配套设施建设要求。

确有实施困难的,在满足消防、安全等要求的前提下,按规定征询相关利益人意见后,经规划土地管理部门同意,部分地块的建筑密度、建筑退界和间距等可以按不低于现状水平控制。

《更新办法》共二十条,对城市更新的目标、定义、适用对象、工作原则、工作要求、管理职责、管理制度、规划土地政策引导等方面做出规定。主要内容如下:

实施土地全生命周期管理,是以提高土地利用质量和效益为目的,以土地出让合同为平台,对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管,通过健全工业用地产业准入、综合效益评估、土地使用权退出等机制,强化经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局等管理,将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理,实现土地利用管理系统化、精细化、动态化。

城市更新项目范围内的违法建筑、违法用地,应当结合城市更新项目依法予以处置。

为推动现物业权利人提供公共要素,我们制定了针对性的规划土地政策,有条件地在用地转性、高度提高、容量增加、风貌保护、生态环保等方面予以适度引导,并通过全生命周期进行后续监管。

本次制订《更新办法》是围绕资源紧约束条件下建设全球城市的目标,通过推进本市城市更新工作,进一步节约集约利用存量土地资源,提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、塑造城市魅力,推动内涵增长,促进创新发展。

js1158com金沙,在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区,允许高度适度提高,紧凑建设,以高度换开放空间。

沿用旧区改造出让金返还政策。目前,城市更新主要聚焦于公共空间、公共服务设施不足的地区,工作难度大,需投入资金多,为鼓励区县推动城市更新工作,沿用旧区改造和城中村改造土地政策,对于城市更新中存量补地价的土地出让收入,在计提后返还区县专项用于城市更新工作。

本次城市更新工作实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。其中:

三是多方参与,共建共享。搭建以块为主的实施平台,通过在建成区给予适度的规划土地政策,使物业主体、社会公众、多领域专业人士等多方参与更新方案制定,实现共建共享。

本办法所称的城市更新,主要是指对本市建成区城市空间形态和功能进行改善的建设活动,重点包括完善城市功能,强化城市活力,促进创新发展;强化社区服务,完善公共配套设施;增加公共开放空间,促进市民交往;改善生态环境,加强绿色建筑和生态街区建设;完善慢行系统,方便市民生活和出行;塑造城市特色,保护历史文化风貌,改善城市景观;改善基础设施和城市安全,保障市民安居乐业,以及市政府认定的需进行改善的其他情形。

经营性用地全生命周期管理政策,注重进一步加强土地资源市场化配置,加强城市品质和功能提升,加强政府职能转变,加强企业信息公示和社会监督作用。在政策研究过程中,结合重要区域、重点地块出让开展了试点工作,将地块建设管理、功能实现、运营管理、节能环保等相关全要素、全过程管理要求,作为土地出让条件并纳入出让合同管理,市场各方反映较为积极平稳。

规划土地历史问题处理

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