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分类:林业

贯彻《决定》 理清思路 明确任务 进一步提升森林资源经营管理工作水平

发文单位:国务院

努力提高森林资源经营管理水平 为全面推进现代林业建设发挥基础和保障作用 ——在全国森林资源管理工作会议上的讲话

据雷加富介绍,“十一五”期间,我国进一步推进由采伐天然林为主向采伐人工林为主的转变。天然林采伐限额总量由“十五”时期的1.37亿立方米减少到“十一五”时期的0.92亿立方米,人工林采伐限额总量则由“十五”时期的0.86亿立方米提高到“十一五”时期的1.56亿立方米。

国家林业局副局长 雷加富 (2003年10月10日)

这次会议是在全国上下学习贯彻《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》和全国林业工作会议精神的关键时刻,经国家林业局党组同意召开的一次重要会议。会议的主要任务是,以“三个代表”重要思想为指导,以中央《决定》为统领,认真落实全国林业工作会议精神,总结交流森林资源经营管理的成绩和经验,研究新时期森林资源经营管理的思路和对策,部署当前和今后一个时期的重点工作。
    下面,我讲四点意见,供大家讨论。
    一、总结过去,客观评价森林资源经营管理的成绩和问题
    新中国成立特别是改革开放以来,各级党委、政府高度重视,把森林资源经营管理工作摆到重要议事日程,各级林业主管部门和广大森林资源经营管理者共同奋斗,我国森林资源经营管理工作在不断探索中取得了长足进步。50多年来,累计向国家提供木材50多亿立方米,森林覆盖率由建国之初的8.6%增加到16.55%,森林蓄积量由108亿立方米增加到112.7亿立方米。森林资源保持着不断增长的良好态势,为维护国土生态安全,增加林产品有效供给,扩大社会就业,增加农民收入,做出了重大贡献。
    (一)森林资源经营管理工作取得的主要成效
    强化体制建设,初步建立了森林资源经营管理体系。森林资源经营管理是林业行政管理的重要组成部分,经过50多年的发展,全国已基本形成了以林政管理为主体,以资源监测、资源监督为两翼的森林资源经营管理体系。据统计,全国现有县级以上森林资源林政管理机构3200多个,管理人员1.7万人,其中90%以上的地、县级林业主管部门设立了资源林政管理机构;林业调查规划设计单位1600多个,调查队伍3.5万人;自1989年以来,国务院林业主管部门先后向25个省区市派驻了14个森林资源监督机构,监督覆盖面超过国土面积的95%,其中东北、内蒙古重点国有林区还逐级派驻了1000多个监督机构。同时,全国还设有木材检查站4300多个,林政稽查队700多个,乡镇林业工作站3万多个。日臻完善的森林资源经营管理体系,为落实“严管林”的要求,依法强化森林资源的科学经营和持续利用,提供了有力的组织保障。
    不断创新机制,基本构建了具有中国特色的森林资源管理制度。多年来,结合国情、林情,森林限额采伐、林权登记发证、征占用林地审核审批和森林资源定期清查等制度不断完善,初步创建了以领导干部保护发展森林资源任期目标责任制为核心,以森林利用管理、林地林权保护、森林资源消长监测等为主要内容的一整套有中国特色的经营管理制度,保障了林业改革发展的顺利推进。自上个世纪90年代初以来,全国森林面积和蓄积持续“双增长”;80%以上的县(局)森林采伐消耗量控制在限额之内;天保工程实施以来,长江上游、黄河中上游地区和东北、内蒙古重点国有林区已累计减少森林采伐消耗3.2亿立方米。林地保护管理不断加强,征占用林地审核率、森林植被恢复费收取率分别由1998年的66.5%和18.8%提高到现在的87.5%和77.7%;全国依法进行林权登记发证面积达2.4亿公顷,占林地总面积的90%以上。目前,全国已进行了六次森林资源连续清查,地方森林资源监测不断完善,营造林实绩综合核查、采伐限额执行情况检查等有效进行。
    推进依法治林,逐步形成了较为完善的森林资源经营管理法律体系。改革开放以来,国家先后出台了《森林法》、《野生动物保护法》、《防沙治沙法》、《农村土地承包法》等6部与森林资源经营管理直接相关的法律;《森林法实施条例》、《退耕还林条例》、《森林采伐更新管理办法》等14部林业行政法规;《林木林地权属登记管理办法》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《林业行政执法监督办法》等31件林业部门规章。此外,各地还出台了地方性法规、规章300余件。林业法律、法规体系的日益健全,为依法强化森林资源经营管理提供了法律依据。据统计,自1998年以来全国共查处林政案件220万起,查处率达97%,为国家挽回直接经济损失18亿元。全国森林资源行政案件由2001年的48万起下降到现在的46万起,单位和法人大规模毁林的现象得到有效遏制。保护森林、发展林业越来越受到人民群众和社会各界的广泛关注,全社会依法护林、爱林的意识普遍提高。
    依托科技进步,逐步提高了森林资源经营管理的现代化水平。建国以来,国家先后制定颁布了60多项森林营造、培育、采伐利用和资源监测的技术标准、规程和规范,有效地指导了森林资源经营管理实践。特别是近年来,制定了《全国重点地区和天保工程区森林分类区划技术规定》、《全国营造林实绩综合核查管理办法》、《采伐限额检查方案》等一系列规程、办法,为林业六大工程的规划、实施和监控提供了保障。及时调整、充实了生态状况监测的内容及其指标体系,修订了《森林资源规划设计调查主要技术规定》、制定了《国家公益林认定办法》 (暂行)。上个世纪50年代,我国森林资源调查就引入了航空摄影和航空调查技术,并在实践中逐步加以应用。1977年利用多光谱影像技术,成功进行了西藏地区的森林资源调查。从1999年开始的第六次全国森林资源清查,进一步扩大了3S技术的应用领域,解决了对我国西藏实际控制线外和西部广大无人区的资源调查问题,增加了全国森林资源清查的覆盖面,显著提高了调查精度和工作效率。
    坚持与时俱进,不断丰富了森林资源经营管理的理论体系。从新中国成立到改革开放初期,我国森林经营管理的理论和技术主要来自前苏联,森林经营的主要目标是多出木材、出好木材,满足国民经济建设和发展的需要。改革开放以后,随着经济社会对林业多种需求的日益增长,我们广泛吸收林业发达国家森林资源经营管理的理论,并结合我国实际,积极探索,实现了森林资源经营管理理论与实践的双向互动和不断创新。在森林资源经营管理的指导思想上,以天然林保护、野生动植物保护等重点工程的启动为标志,开始了由以木材生产为主向以生态建设为主的转变,确立了通过森林资源的可持续经营,实现人与自然和谐发展的新时期森林资源经营管理指导思想。在森林资源经营管理的方针上,从上个世纪50年代的“普遍护林,重点造林,合理采伐,合理利用”,到60年代的“以营林为基础,采育结合,造管并举,综合利用,多种经营”,到现阶段的“严格保护,积极发展,科学经营,持续利用”,体现森林资源经营管理方针的与时俱进。在森林经营管理的途径上,从过去在法正林理论的指导下,以获取稳定的木材产出为取向的永续利用,发展到现阶段在可持续发展理念指导下,追求森林多功能协调为取向的经营森林生态系统之路。在森林经营管理的根本任务上,由过去为国民经济和社会发展提供木材为根本任务,发展到现在的增加森林资源总量,增强森林生态系统整体功能,增加林产品有效供给。在森林经营管理机制上,由计划经济体制下集中统一经营管理,发展到社会主义市场经济体制下的承包经营、租赁经营、股份合作经营、乡村统一经营,以及国有林区的管护承包经营等多种形式,形成了分类经营、分类指导、多种经营形式并存的森林经营管理的新机制。在保障机制上,以上个世纪80年代《森林法》出台为标志,逐步建立健全林业法律法规体系,确立了各级地方政府领导保护和发展森林资源的任期目标责任制,进一步将依法治林和科教兴林贯穿于森林的培育、经营与利用的全过程,形成了法律法规、经济与行政措施综合运用的新型森林资源经营管理保障机制。
  (二)当前森林资源经营管理面临的突出问题
  我国森林资源经营管理工作虽然取得了显著成绩,森林资源保持着良好的增长势头,但是,根据最新的森林资源清查结果,我国森林资源总量不足、质量不高、效益低下、结构失衡、监管不力、破坏严重等问题依然突出,与加快推进林业的历史性转变、全面建设小康社会、促进经济社会可持续发展的要求还有很大差距。主要表现在: 
  森林生态功能性差距很大。我国森林覆盖率只有16.55%,林业用地2.63亿公顷,有林地只有1.59亿公顷,利用率60.37%;林分平均每公顷蓄积量78.06立方米、人工林仅为34.76立方米;林分平均郁闭度为0.54,其中郁闭度0.2—0.3的面积占林分总面积的20%左右。我国现有森林总量、结构、质量、分布的状况与健康稳定的森林生态系统的要求相比还有很大差距,尚未形成完备的生态体系,陆地生态系统的主体功能和作用难以充分发挥。
  森林资源结构严重失调。我国森林资源分布严重不均,东部沿海11省区市的森林覆盖率26.59%,西部11省区市森林覆盖率9.06%,其中西北5省区仅为3.34%。林龄结构极不合理,中幼林在林分面积中占71.1%;林种结构失调,用材林占76.9%,防护林仅占16.6%,限制了森林多种效益的发挥。树种结构单一,全国以马尾松、杉木、杨树等为主的人工林占人工林总面积的58.8%,混交林仅占7.9%。
  居高不下的需求对森林经营管理的压力巨大。一方面,林产品供需矛盾突出。目前,世界人均年木材消耗量为0.58立方米,发达国家1立方米以上,我国只有0.29立方米。我国每年对林木蓄积消耗的需求量为5.5亿立方米以上,而现有森林资源的年合理供给量仅为2.2亿立方米,占需求量的40%。仅2002年我国进口各种林产品折合林木蓄积约1.8亿立方米。另一方面,在未来5—10年,全国人口年平均净增1100万左右,经济增速每年达7%以上,同时随着全面建设小康社会步伐加快,人们追求人与自然的和谐相处,社会、经济、环境对森林多效益需求的张力不断增加,森林资源面临的压力将进一步加大。
  森林资源破坏现象依然突出。根据2002年对全国34个县(局)采伐限额核查和202个县(局)征占用林地检查的结果,仍有17.6%的单位存在超限额采伐,有的甚至超过了280%;非法占用林地的项目仍占12.5%左右;每年有林地逆转为非林地的面积达56.2万公顷。同时,大量无证运输和非法经营加工木材的现象,对森林资源造成了巨大威胁。
  (三)森林资源及其经营管理问题的主要原因
  造成以上问题的原因是多方面的,但我认为最根本的原因有两条:一是森林资源经营管理的方式还不能适应由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变;二是森林资源经营管理的指导思想还不能适应林业由以木材生产为主向以生态建设为主的转变。主要表现在:
  森林资源经营管理仍未彻底摆脱计划经济体制的束缚。对新形势下森林资源经营管理模式的研究不够,改革进程缓慢,经营管理方式简单、体制不顺、机制不活、效率不高、服务意识差,与社会主义市场经济体制的要求不相适应。例如,森林采伐限额管理的具体政策尚没有完全突破计划经济体制下“一刀切”的模式,造成了森林资源利用该增的没有增上去,该减的没有减下来;“林业一家进山”收购的政策限制林农与市场产销见面,既背离了市场经济规律,也损害了林木所有者和经营者保护和发展森林资源的积极性。
  森林资源经营管理中片面追求经济效益忽视生态效益的现象仍十分普遍。一些地方长期形成的以木材生产为中心的经营指导思想根深蒂固。在森林资源经营利用过程中,经营措施粗放甚至掠夺式利用,采大留小、采好留坏、超强度采伐, 致使大量有林地逆转为疏林地、甚至无林地,森林资源质量不断下降,森林生态功能日趋退化。更有甚者,为了换取暂时的经济发展速度,一些地方不惜以牺牲森林资源、破坏生态系统为代价,乱砍滥伐、乱垦滥占林地等破坏森林资源的现象屡禁不止。
  重点国有林区森林资源管理体制长期没有理顺。重点国有林区森林资源名为国家所有,实为森工企业自管自用。企业既是森林资源的管理者,又是利用者,同时还担负着多种社会管理职能。国家作为森林资源所有者权益没有得到体现。这种在计划经济体制下形成的政企不分、产权虚置、责权不清的森林资源管理体制直接导致了重点国有林区森林资源长期过量消耗和质量的不断下降。
  森林资源经营管理基础建设薄弱、执法手段落后。到目前为止,全国约有300个县从未进行过森林资源二类调查,近十几年1000多个县没有开展过二类调查,森林资源家底严重不清。一些森林资源经营管理的技术规程、规范、标准和基础数表等已不能适应新形势林业发展的要求,亟待进行修订和完善。森林经营管理基础薄弱,体系不健全,全国80%以上的县级森林资源管理部门、40%左右的木材检查站没有现代交通、通讯工具。另外,行政执法能力和管理水平有待进一步提高。
  综上所述,我国森林资源管理工作成效显著,为国民经济建设做出了重大贡献,但问题仍很突出,形势严峻。对此,我们必须要有一个清醒的认识,尽快采取切实有效措施,认真加以解决。
  二、认清形势,进一步增强实现森林可持续经营的责任感和使命感
  党的十六大把“可持续能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为全面建设小康社会的重要目标。最近,党中央、国务院又从实现这一目标的全局高度做出了《关于加快林业发展的决定》,召开了全国林业工作会议。中央《决定》的出台和全国林业工作会议的召开,标志着我国林业开始进入以生态建设为主新的历史发展阶段,为森林资源经营管理工作赋予了新内涵,明确了新任务,提出了新要求。
  (一)全面建设小康社会目标的提出,丰富了森林资源经营管理的内涵。
  全面建设以生产发展、生活富裕、生态良好为重要标志的小康社会,极大地拓展和丰富了森林资源经营管理的内涵。首先,要把可持续经营作为森林资源经营管理的核心理念。以森林资源为经营对象的林业要实现可持续发展,必须以森林可持续经营为基础。只有实现森林的可持续经营,才能保证森林生态系统的整体完善,才能满足经济社会可持续发展对林业的客观要求。其次,要把强化森林生态功能作为森林资源经营管理的重要内容。生态状况的改善很大程度上依赖森林生态功能的提高。森林资源经营管理的目标、内容和措施必须围绕着强化森林生态功能、保持生态系统完整性来进行,在生态优先的前提下,实现森林生态效益、经济效益和社会效益的最大化。第三,要把提高林地生产力作为森林资源经营管理工作的主要目标。林地是发展森林资源的基础,林地生产力水平直接影响着林业生产力水平。要提高林地生产力,森林资源经营管理必须始终坚持科学管理、集约经营,使森林资源在数量、质量、结构、功能、效益等方面协调发展。第四,要建立政府主导、市场调节的经营管理新机制。森林资源经营管理既要强调政府主导的作用,也要发挥市场调节的作用,努力把两者有机地结合起来,不断提高森林资源经营管理的水平。
  (二)林业战略思想的调整,赋予了森林资源经营管理新的任务。
  《决定》把确立以生态建设为主的林业可持续发展道路,建立以森林植被为主体的国土生态安全体系,建设山川秀美的生态文明社会,确定为新时期中国林业发展的战略思想。生态建设为主表明了生态需求已经成为当代社会对林业的第一需求;生态安全表明了建设以森林植被为主体的国土生态安全体系是国家安全体系的重要组成部分,是维系经济社会可持续发展的基础;生态文明表明了按照以人为本的发展观、不损害后代人生存发展权的道德观、人与自然和谐的价值观来发展林业,是可持续发展的重要标志。众所周知,森林是陆地上结构最复杂、功能最完备的生态系统,对维持生态平衡、保护人类生存发展的环境起着决定性作用。从这个意义上讲,高质量的森林生态系统是实现林业“三大效益”的基础,是实践“三生态”战略思想的核心和关键。因此,建设和培育稳定的森林生态系统是新时期赋予森林资源经营管理工作的新任务,是森林资源经营管理工作的重中之重。这就要求我们必须将生态系统的观念贯穿于经营管理的全过程,优先考虑森林资源的生态和社会效益,兼顾经济效益,逐步将退化的森林生态系统恢复并发展到良性状态,使森林资源可持续能力不断增强。
  (三)社会主义市场经济体制的确立,对森林资源经营管理提出了新的要求。
  社会主义市场经济体制的确立,为各种经济成份长期共存、共同发展创造了公平竞争的机制和环境,要求政府在管理经济活动中必须充分尊重和发挥市场机制配置资源的作用,不断加强和改进管理方式。这就对森林资源经营管理提出了新的更高的要求。一是要进一步解放思想。要把思想从片面追求经济效益忽视生态和社会效益的理念中解放出来,从计划经济的管理模式中解放出来,从不合时宜的森林经营方式中解放出来。二是要切实转变政府职能。森林资源经营管理作为重要的政府职能,在市场经济体制下要更多地运用法律的、经济的手段,对森林资源经营、保护和利用进行宏观管理和微观服务,鼓励各种市场主体公平竞争、规范经营,促进森林资源的持续增长和林业的快速发展。三是要进一步深化改革。森林资源经营管理要不断地深化产权制度、管理体制、管理模式的改革,鼓励森林、林木和林地等依法流转,吸引各种要素流向森林资源的经营和保护;理顺森林资源管理体制,改变企业“一手管资源、一手砍资源”的状况;改进采伐限额等管理方式,实行分区施策、分类指导。四是要不断完善法制。市场经济是法治经济,要根据新形势、新任务,不断健全和完善适应市场经济体制和林业历史性转变要求的林业法律体系,推进森林资源经营管理依法进行。
  (四)世界林业发达国家的理论与实践,给予了我国森林资源经营管理新的启示。
  随着人类生态意识的觉醒,在全球范围内,关于森林的价值观念也正在发生着根本性变化。强化森林资源经营管理,实现林业的可持续发展,建设生态文明,已成为越来越多国家的共识。从森林资源经营管理理论发展来看,森林资源经营管理的理论也是随着人类对森林认识的深化而不断向前发展的。法正林理论追求森林资源在时间和空间上均匀分布,以达到木材的持续生产;近自然林业理论强调森林资源经营要遵循自然规律,尽可能使林分经营过程同潜在的天然森林植被的演替规律相接近;森林多效益主导利用理论强调森林经营要朝着各种功能不同的专用森林发展。以1992年的联合国环境与发展大会为标志,森林可持续经营思想基本形成,将可持续经营作为森林经营和林业发展的目标,极大地丰富了森林资源经营管理的理论。从管理体制上来看,各国形成了不同的管理体制和管理模式。林业发达国家管理体制的共同特点是:产权清晰、分级管理。例如美国实行联邦林务局、大林区、林管区和营林区四级管理。联邦林务局负责联邦林的经营管理,并指导州有林和私有林的经营;州林务局负责州有林的经营管理,并帮助私有林主制定林业生产经营规划;私有林实行自主经营。从基本管理制度上来看,一是严格采伐量的宏观控制。例如芬兰上个世纪60年代修订了森林法,鼓励森林更新和培育,严格控制森林消耗量,自1975年以来,林木采伐量一直低于生长量。德国每10年编制一次森林经营方案,按照采伐量小于生长量的原则,确定采伐总量,分年度安排。二是全方位管理。例如美国森林生态管理就是对林地、植被、土壤、水、野生动物等综合管理。从1985年起,定期对所有林区的树木、水土、植被、野生动植物等情况进行综合调查,制定林区生态管理规划。三是完善的法律法规和执法体系。例如瑞典1903年制定了《森林法》,之后相继颁布了《禁猎法》、《自然保护法》等一系列法律法规。德国为强化林业执法,实行林务官制度,林务官作为政府部门从事林业管理工作的终身公务员,纳入国家军队、警察、消防、林务等4个特种行业管理。四是实行分类经营。例如日本将国有林划分为国土保安林、自然保护林、游憩林和木材生产林4种类型进行经营。新西兰把全国130万公顷的人工林用作木材生产,620万公顷的天然林用于国土保安、环境保护、游憩观光和森林疗养等。
  林业发达国家的丰富实践,为我国森林资源经营管理提供了有益的启示。一是必须坚持牢牢树立森林资源可持续经营的理念。二是必须建立政企分开、责权利相统一的管理体制,经营管理好国有林,充分发挥国有林在维护国土生态安全方面的重要作用。三是必须坚持分类经营,根据主导功能的不同来经营森林,不断提高林地生产力。四是必须坚持宏观调控,严格实行森林采伐限额控制不动摇。五是必须加强森林资源与生态状况监测,及时掌握森林资源消长和生态

  根据第六次森林资源清查结果,全国活立木总蓄积量136.18亿立方米,林木年均净生长量4.97亿立方米。“十一五”期间年森林采伐限额占活立木总蓄积量的1.82%,占林木年均净生长量的49.9%.“十一五”期间年森林采伐限额总量与“十五”期间年森林采伐限额总量22310.2万立方米相比,增加2505.3万立方米,主要是近些年来各种社会主体营造的短周期工业原料林采伐量有大幅度增加,如扣除工业原料林采伐量,则同比减少2917.6万立方米。

雷 加 富 2007年11月13日

    这次全国森林资源管理工作会议,是国家林业局召开的一次重要会议。会议的主要任务是,认真落实党的十七大精神,以科学发展观为指导,深入分析森林资源经营管理面临的形势,研究部署当前和今后一个时期的工作任务。局党组高度重视森林资源管理工作,贾治邦局长亲自主持会议多次听取森林资源管理工作的汇报,提出了加强森林资源管理工作的一系列重要指示,“要加强林地保护管理,实行征占用林地定额管理制度”;“要开展林业发展区划,为各级领导发展林业决策提供依据”;“要明晰林权,全面推进集体林权制度改革”;“要开展林木采伐改革,方便广大林木经营者,确保林权所有者权益的落实”。今天,贾局长又亲临会议,并将作重要讲话,希望大家认真学习,深刻领会,全面贯彻落实。下面,根据党组的安排,我先讲三点意见。
    一、我国森林资源经营管理工作取得可喜成绩
    近年来,各级森林资源管理部门紧紧围绕林业建设中心工作,在改革创新、强化管理、严格执法、优化服务上狠下功夫,积极进取,扎实工作,森林资源经营管理水平不断提高,成效日益显现。
    (一)资源管理体制机制改革取得重大进展。一是围绕集体林权制度改革做好相关配套工作。去年以来,集体林权制度改革已在全国范围内全面展开。通过改革实现了山有其主、主有其权、权有其利、利有其责,极大地解放了林业生产力,得到了党中央、国务院的充分肯定,得到了林农群众的真心拥护。各级森林资源管理部门始终站在改革的前沿,在明晰产权、确权发证、放活经营、配套改革、依法监管、保障服务等方面做了大量工作,充分发挥了职能作用,成为推进改革的一支重要的生力军。二是伊春国有林权制度改革试点顺利推进。试点两年来,承包经营任务已基本落实到户,造林面积大幅增加,5个试点局2006年造林比2005年增加了30%左右;今年又完成造林3313公顷,造林成活率均在98%以上。这项改革试点得到了中央领导同志的充分肯定和社会各界的普遍关注,国家发改委、财政部、国务院研究室、中央党校、北京大学、中国人民大学等有关单位领导和专家多次深入伊春林区进行调研,并对试点工作给予了高度评价。目前,试点已进入到“总结经验、完善政策、深化试点”的新阶段。三是森林采伐管理改革实现多项突破。在相继出台有关人工用材林、工业原料林、农田防护林等一系列采伐管理政策的基础上,对森林利用结构和管理方式进行了改革。在人工商品林单独编限、限额指标结转使用、审批管理权限下放、限额与计划协调统一等方面取得了重大突破,充分体现了分类经营、分类管理、分区施策的思想,进一步推进了森林采伐管理由单一监管向科学引导、由单纯控制资源消耗向促进森林可持续经营的重大转变。今年,又在福建省开展了以经营方案为依据、以小班面积为控制、以可持续经营为目标的森林采伐管理试点,进一步完善集体林权制度改革后森林采伐管理的相关政策。四是重点国有林区森林资源管理体制改革试点进一步深化。经过几年的改革试点,通过建立制度、培训队伍、完善机制、履行职责,深入探索了国有森林资源管理新体制、新机制的路子。
    (二)林地林权保护更加规范有序。一是“十一五”期间征占用林地定额编制工作基本完成。按照既保障现代林业建设森林覆盖率目标的实现,又统筹经济社会发展对林地客观需求的原则,科学编制了全国“十一五”期间年度征占用林地定额,标志着我国林地保护管理逐步走上节约用地、科学管理的轨道。二是初步建立了征占用林地专家评审制度。我局聘任了131位专家,建立了国家林业局征占用林地评审专家库,初步形成了林业主管部门把关和专家评审相结合的征占用林地审核审批新机制。三是林地保护利用规划编制试点进展顺利。在辽宁、陕西、福建等省开展的10个县级林地保护利用规划编制试点工作基本结束。通过试点,进一步优化了林业用地结构,提高了科学用地、集约用地水平,为科学编制全国和各省林地保护利用规划提供了实践依据。四是征占用林地审核审批更加规范。制定了征占用林地预审管理办法,下发了征占用林地被许可人监督检查工作的通知,林地征占用审核审批率稳步提高,2006年审核审批率、森林植被恢复费收取率分别比上年度提高3.1个和8.2个百分点。五是林权管理进一步加强。截至2006年,重点国有林区林权证发放工作基本完成,退耕还林登记发证面积已占应发证面积的50%。全国林地登记发证面积达38.5亿亩,占林业用地总面积的90.1%。
    (三)森林利用监管得到明显加强。一是“十一五”采伐限额得到严格执行。根据核查,全国林木凭证采伐率达92.4%,超限额采伐势头得到基本遏制,林木采伐管理整体水平进一步提高。二是森林可持续经营取得新进展。出台了森林资源经营管理分区施策导则和经营方案编制实施纲要,制订了不同类型森林经营方案的范例,并选择100个森林经营单位率先编制森林经营方案。在福建永安、吉林汪清等7个地区开展的森林可持续经营试点,发挥了良好的辐射和带动作用。同时,与联合国粮农组织、国际热带木材组织等在森林可持续经营方面进行了积极合作,产生了良好的国际影响,有力地推进了我国森林可持续经营。三是木材流通监管得到切实加强。下发了进一步加强木材经营加工监督管理的通知,明确了木材经营加工的市场准入条件、行政审批程序和监督管理要求,组织开展了木材经营加工的清理整顿。福建、江西等省多次开展了以打击非法运输和经营加工木材为重点的专项行动,确保了集体林权制度改革健康推进;浙江等省积极探索建立了木材运输巡查制度,形成了固定检查和流动巡查相结合的监管机制。
    (四)森林资源监测体系日臻完善。一是全国森林资源清查内涵进一步丰富。在第七次清查中,进一步充实了调查因子,应用了3S等先进技术和调查手段,把反映森林健康、森林质量、生态功能、生物多样性等4大类15个监测指标纳入调查内容。截止到目前,已完成26个省的数据复查任务,并公布了部分省清查的最新数据。二是全国森林资源和生态状况监测体系建设迈出了实质性步伐。经过30多位专家的联合攻关,完成了综合监测研究项目,提出了体系建设的总体思路和基本框架,研究成果荣获第二届梁希林业科学技术一等奖。在广东省开展了森林资源和生态状况综合监测试点,标志着我国森林资源和生态状况综合监测体系建设进入了新阶段。三是各项核查检查效率明显提高。通过整合核查资源,丰富核查指标,完善评价方法等措施,显著提高了核查检查的工作效率和质量,基本实现了对营造林成效、采伐限额执行、征占用林地审核审批等全方位的监测管理。四是全国森林资源管理信息系统建设试点顺利推进。启动了系统建设的试点示范项目。研究制订了信息系统的标准体系,开发了森林资源地理信息系统,搭建了森林资源基础信息服务平台框架,研发了资源利用、林地林权、森林采伐、营造林检查、资源档案等比较全面的应用系统,为构建覆盖全国、上下一体、互联互通、信息共享的全国森林资源管理信息系统奠定了基础。
    (五)森林资源监督执法能力明显提高。一是森林资源监督作用得到有效发挥。经过多年实践,我国森林资源监督工作逐步形成了联席会议、监督通报、案件督办、跟踪检查等一系列制度,为加强森林资源保护管理发挥了重要作用。各监督机构还聘任了基层森林资源监督工作联络员,充实和完善了监督体系,使森林资源监督的整体功能得到有效发挥。二是森林资源管理队伍素质得到切实加强。下发了关于加强派驻森林资源监督机构和直属调查规划设计院自身建设的意见,召开了直属院、专员办两建工作专题会议;在全国森林资源管理系统开展了创建“四型单位”、争做“五个模范”活动和治理商业贿赂专项工作。组织各地连续两年进行了森林资源管理重大问题的调查研究,提交了近150篇高质量的调研报告,提出了很多有建设性的意见和建议。三是森林资源管理执法力度进一步加大。连续三年组织开展了专项行动,引起了各级党委政府的高度重视、媒体的普遍关注和群众的广泛参与,有力地遏制了破坏森林资源案件的高发势头。据统计,2006年全国共发生林政案件39.2万起,查处案件38.79万起,查处率达98.94%,使森林资源得到了有效保护,为林业改革发展创造了良好环境。
    总体上说,在党中央、国务院的亲切关怀下,在各级党委政府的高度重视、各级林业主管部门的共同努力和各个部门的大力支持下,我国森林资源经营管理工作取得了显著成效,为实现森林资源的持续增长、增加林产品的有效供给、维护国土生态安全做出了重大贡献,也为新时期林业又好又快发展奠定了坚实的基础。
    二、正确把握我国森林资源经营管理工作的方向和原则
    党的十七大提出了建设生态文明的奋斗目标,为林业工作指明了方向,为推进新时期的森林资源经营管理工作提出了新要求,明确了新任务。我们一定要以十七大精神为指针,贯彻落实科学发展观,认清形势,扎实工作,全面开创森林资源经营管理工作的新局面。
    建设生态文明、构建和谐社会赋予了森林资源经营管理新的使命。党的十七大提出建设生态文明,这是建设社会主义和谐社会理念在生态建设方面的升华,建设生态文明是贯彻落实科学发展观的新任务,是生态建设的新目标。林业是生态建设的主体,是促进人与自然和谐的关系和纽带,而森林资源是林业发展的基础,是建设生态文明的载体。同时,森林作为陆地生态系统的主体,不仅是陆地最大的储碳库,也是最有效的吸碳器,在应对全球气候变暖方面发挥着不可替代的作用。今年9月,胡锦涛总书记在亚太经合组织(APEC)第十五次领导人会议上,明确提出到2010年我国森林覆盖率增长到20%的发展目标,这是我国应对气候变化向国际社会的明确主张和郑重承诺。要实现这一目标,推动生态文明建设,促进人与自然和谐,就要求全面加强森林资源经营管理,在继续加大造林绿化步伐,不断增加森林资源数量、加快生态恢复的同时,切实严格保护和科学经营好森林资源,不断提高森林质量、优化生态系统结构、改善生态系统功能。
    推进现代林业建设和林权制度改革对森林资源经营管理提出了新的要求。贾局长在全国林业厅局长会议上曾指出,建设现代林业,第一要义是发展,主要内容是提升林业的三大功能,建设三大体系、发挥三大效益,目标是满足社会对林业的多种需求。林权制度改革是推进现代林业建设的重大举措,其根本目的就是要激活各类林业生产要素,进一步解放和发展林业生产力。要适应现代林业建设、深化林权制度改革的新形势,要求森林资源经营管理观念必须进一步更新,要从单纯的林木林地保护转到森林生态系统经营上来;经营管理的政策体系必须进一步完善,要从大一统的管理模式转到分区施策分类管理上来;经营管理的空间必须进一步拓展,要注重从单一目标的经营转到建设三大体系、提升三大功能上来;经营管理的队伍素质必须进一步增强,要从简单的行政管制转到依法行政、高效服务上来;经营管理的现代化水平必须进一步提高,要从传统、落后的管理手段转到广泛应用现代高新技术成果上来。
js1158com金沙,    经济社会发展不断增长的产品需求和生态需求对森林资源经营管理提出了新的任务。随着国民经济发展和人民生活水平的提高,对林产品的需求持续增长,供需缺口不断扩大。与此同时,我国自然灾害频发,水土流失、土地荒漠化、水资源短缺等问题十分严重,局部地区生态还在继续恶化。我国现有森林资源总量不足,质量不高。森林覆盖率18.21%,仅相当于世界的60%;人均森林蓄积只相当于世界人均占有量的1/8,这种状况不仅难以满足经济社会发展对林产品的需求,也难以满足维护国土生态安全的要求。因此,只有不断提高森林资源经营管理水平,努力增加森林数量、提高森林质量,才能有效缓解森林资源面临的产业发展和生态建设的双重压力,才能为经济社会发展提供必需的物质产品、生态产品和文化产品,才能肩负起改善生态环境和促进经济发展的双重使命。
    日益复杂的国际林业发展环境对森林资源经营管理提出了新的挑战。森林问题已日益成为全球化、国际化的热点问题,很多法规政策的制订都是围绕着森林的保护和利用展开的。在1992年世界环发大会上,各国政要签署了《关于森林问题的原则声明》,对森林问题形成了全球性最高级别的政治承诺。保护和增加森林植被,推进森林可持续经营,改善全球生态状况,已成为世界范围的共识。一是有关森林问题政府间的行动越来越多,推出了蒙特利尔、赫尔辛基等9个国际进程,共有约150个国家参与,目的就是推进森林可持续经营,为人类构建良好的生态机制。二是森林认证得到越来越广泛认可,全球已有约3亿多公顷森林通过了各种森林认证体系的认证,特别是北欧一些林业发达国家和大多数跨国林产品公司的森林基本上都通过了认证。三是各国对森林资源的保护力度越来越大。新西兰三度修改森林法,不断强化对天然林采伐的限制;2002年,印尼对原木出口采取永久性禁令;马来西亚、俄罗斯、蒙古等国家也都限制或禁止本国的原木出口。在这种背景下,世界范围内的林产品贸易摩擦不断升级,国际舆论对我国森林资源保护政策的无端指责越来越多。复杂多变的国际环境要求我们必须立足国内,放眼世界,切实提高森林资源质量,加速推进森林的可持续经营,最大限度地提高林地生产力,在不断改善生态环境的前提下,满足国民经济和社会发展对木材及林产品的需求。
    综上所述,在新的历史时期,森林资源经营管理工作机遇和挑战并存,希望和困难同在。我们必须从更高的层面、以更广的视野,站在全局的战略高度,充分认识做好森林资源经营管理工作的重要意义,在经济社会发展和现代林业建设中,把握森林资源经营管理工作的新要求,这就是:必须高举中国特色社会主义伟大旗帜,深入贯彻落实科学发展观,全面推进现代林业建设,把建设和培育稳定高效的森林生态系统,促进森林可持续经营作为森林资源经营管理工作的战略目标;把严格保护、科学经营、持续利用作为森林资源经营管理工作的基本方针;把全面提高林地生产力,为国民经济和社会发展持续提供丰富优质的物质产品、生态产品和生态文化产品作为森林资源经营管理工作的根本任务。
    新时期赋予森林资源经营管理工作的新任务:
    一要毫不动摇地坚持森林资源经营管理的基本制度,依法保障森林资源安全。经过多年的努力,我国形成了一套比较完善的森林经营管理制度,概括起来说就是:依法明晰林权,依法保护林地,依法限额采伐。也就是说,通过林权登记发证,明确林地的性质和权属;通过征用占用林地审核审批,控制林地的非法流失;通过林木采伐总量控制,确保森林的消耗量小于生长量,实现森林资源可持续经营。这些基本制度是50多年来森林资源经营管理实践的总结,是我国经济社会发展对森林资源经营管理的历史性选择,是对世界林业发达国家先进经验的充分借鉴,符合我国国情林情,必须长期坚持。这些制度的实施,有力地促进了森林资源的长期持续稳定增长,为维护国土生态安全做出了巨大贡献。但是,近年来一些地方受短期经济利益的驱使,片面追求经济指标的增长,对森林资源经营管理的基本制度产生了怀疑,甚至要取消这些基本制度,这种思想是极其错误的。同时,我们也应该看到,坚持这些行之有效的基本制度,并不等于固步自封、不思改革,而是要在全面推进现代林业建设的进程中,不断赋予这些制度新的内涵和功能。要进一步规范林权管理,积极做好林权登记、明晰产权工作,尤其是集体林权制度改革中确权发证工作,加快森林资源资产评估机构建设和专业人员的培养,建立健全活立木市场,促进和规范产权流转,依法保障林权权益人的利益;要进一步强化林地的管理,采取最严格的措施加以保护,建立健全征占用林地的定额管理、专家评审和预审制度,逐步形成用途定位清晰、定额管理到位、监管措施有力的林地管理新格局;要进一步完善采伐利用管理,在科学区划的基础上,对不同区域按照其林业发展布局和森林主导功能,实行不同的管理模式,真正把森林采伐管理与森林经营方案有机地结合起来,全面推进森林的可持续经营。
    二要坚定不移地实行政府宏观引导、社会广泛参与的森林资源经营管理机制,加速森林资源发展。林业既是一项公益事业,又是一项基础产业,尤其是在当前我国林业投资主体和经营主体日趋多元化的形势下,必须发挥好政府宏观引导和市场调节机制两方面的作用。但是,一些地方在发展林业的过程中,单纯依靠市场机制,没有发挥政府的宏观引导和监管作用,导致林地非法流失、林木低价转让、木材经营加工无序发展;同时,一些地方单纯依靠行政命令推动林业工作,没有充分发挥好市场机制的作用,严重影响了社会各界参与林业建设的积极性,制约了林业发展。由此可以看出,只有做到政府宏观引导和市场机制的相互协调、共同促进,才能更加合理地配置资源,更好地调动各方面的积极性,更好地发挥林业的三大效益。因此,在森林资源发展的宏观布局上,政府要制定相关的区划、规划,确定不同区域林业的发展方向、功能定位和经营目标;在森林资源经营培育的政策上,政府要加快立法步伐,完善森林资源保护管理的相关政策法规,明确政府及市场主体的义务和责任,保障森林资源经营管理活动依法有序进行;在森林资源经营机制上,要坚持“全国动员、全民动手、全社会办林业”的方针,公益林建设应以政府为主,商品林建设应以市场为主,充分调动各方面的积极性,鼓励和吸引社会力量参与,确保国家得生态、经营者得实惠。
    三要始终不渝地推进森林可持续经营,构建具有中国特色的森林可持续经营体系。多年的实践证明,没有森林资源的可持续经营,就没有林业的可持续发展,全面推进现代林业建设必须走森林可持续经营之路。根据第六次全国森林资源清查,我国森林资源质量不高的状况依然没有得到明显改观,森林每公顷蓄积量仅为84.7立方米,仅相当于世界平均水平的85%;林木年净生长量仅为3.55立方米,只相当于林业发达国家的一半左右;现有森林资源中呈现出“五多五少”现象,也就是纯林多、混交林少,单层林多、复层林少,中幼林多、成过熟林少,小径材多、大径材少,一般用材树种多、珍贵树种少。同时,在有些地方经营主体不落实、目标不明确、措施不到位。这些问题都严重制约了森林的可持续经营。要改变这种状况,必须用法律制度规范森林经营秩序,用行政手段保障森林经营方向,用市场机制激发森林经营活力,用现代技术提升森林经营水平。在国家和省级层面上,重点是落实分区施策、分类管理,按照不同自然、地理特点和经济发展状况进行合理区划,实行不同区域和不同森林类型有差别的森林资源管理政策;在县级层面上,重点是开展森林经营规划,落实宏观区划的具体布局,明确各类森林的培育方向和经营模式;在经营单位层面上,重点是科学编制和实施森林经营方案,将经营措施落实到山头地块,使经营者对森林资源的处置和收益有明确预期,特别是在集体林权制度改革到位的地区,要积极引导经营者组建新的合作组织,使森林经营逐步走上集约化、规模化、科学化轨道;在林分经营层面上,重点是充分运用现代森林经营技术和手段,最大限度地提高林地生产率,使不同林分的目标效益最大化。
    四要积极稳妥地推进森林资源经营管理的各项改革,建立适应现代林业建设的经营管理新体系。我国现有的森林资源经营管理体制大都是在计划经济时代建立起来的,随着市场经济的不断完善和发展,以生态建设为主的林业发展战略不断推进,其弊端日益显现,主要表现在:国有林产权虚置,所有者权益得不到保障,经营者短期行为严重;集体林经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理的现象还不同程度地存在。为此,在传统林业向现代林业转变的过程中,对于长期以来形成的森林资源管理基本制度、政策体系、经营机制既要继承又要发展。只有不断地深化改革,才能从根本上消除森林经营管理的体制性和机制性障碍,不断解放和发展生产力。近年来,我们在林权制度、资源管理体制、森林采伐利用、森林资源监测、林地保护管理、森林资源监督等方面加大了改革力度,取得了显著成效。实践证明,这些改

雷加富还表示,我国在森林采伐管理改革方面实现了多项突破。在相继出台有关人工用材林、人工商品林、工业原料林、农田防护林等一系列采伐管理政策的基础上,对森林利用结构和管理方式进行了改革。人工商品林单独编限、限额指标结转使用、审批管理权限下放、限额与计划协调统一等方面取得重大突破,充分体现了分类经营、分类管理、分区施策的思想,进一步推进了森林采伐管理由单一监管向科学引导、由单纯控制资源消耗向促进森林可持续经营的重大转变。

  (三)积极发展林业产业,增强森林资源保护和发展的活力。科学制定林业产业发展规划,优化发展布局。东部和南部地区要充分利用自然条件优势,大力发展商品林特别是速生丰产林和工业原料林,推进林浆纸一体化建设,鼓励木材的精、深加工,提高森林资源利用率;按照建设节约型社会的要求,发挥森林资源可再生优势,大力加强生物质能源林基地建设。北部和西部地区要根据生态建设的总体要求,严格控制木材加工的发展规模,加强森林资源的保护。进一步完善林业产业政策,明确市场准入条件,严格限制浪费资源、污染环境等木材加工企业的重复建设和低水平扩张,积极支持以木材为原料的大型加工企业采取多种形式建设原料林基地,引导林业产业健康发展,增强各种社会主体特别是非公有制主体培育、保护和合理利用森林资源的积极性,有效提高木材及林产品的供给能力。

我国基本遏制森林过度消耗局面 森林资源持续“双增长”

  一、关于“十一五”期间年森林采伐限额的审核意见“十一五”期间年森林采伐限额编制,认真遵循了严格保护、积极发展、科学经营和持续利用森林资源的基本方针,充分体现了实施以生态建设为主的林业发展战略。在采伐限额的测算和核定上,做到了与促进森林可持续经营、推进林木采伐管理改革和加强重点区域资源保护的有机结合,将进一步促进由采伐天然林为主向采伐人工林为主、由森林经营管理统一模式向分区施策、由单纯控制森林消耗向生态保护与林业产业发展并重、由森林资源的低价值消耗向高价值利用的转变。对工业原料林实行了采伐限额单编单列,将有力促进非公有制林业的发展。经审核认为,各地“十一五”期间年森林采伐限额编制工作扎实、数据可靠、方法科学、程序合法。严格按此采伐限额执行,既能充分保证森林资源的持续增长,又统筹兼顾了经济社会发展的客观需求,是科学合理和切实可行的。

雷加富总结了近年来我国森林资源经营管理工作取得的成绩。一是资源管理体制机制改革取得重大进展。各级森林资源管理部门围绕集体林权制度改革做好相关配套工作,伊春国有林权制度改革试点顺利推进,森林采伐管理改革实现多项突破,重点国有林区森林资源管理体制改革试点进一步深化。二是林地林权保护更加规范有序。“十一五”期间征占用林地定额编制工作基本完成,初步建立了征占用林地专家评审制度,林地保护利用规划编制试点进展顺利,征占用林地审核审批更加规范,林权管理进一步加强。三是森林利用监管得到明显加强。“十一五”采伐限额得到严格执行,森林可持续经营取得新进展,木材流通监管得到切实加强。四是森林资源监测体系日臻完善。全国森林资源清查内涵进一步丰富,全国森林资源和生态状况监测体系建设迈出了实质性步伐,各项核查检查效率明显提高,全国森林资源管理信息系统建设试点顺利推进。五是森林资源监督执法能{HotTag}力明显提高。森林资源监督作用得到有效发挥,森林资源管理队伍素质得到切实提升,森林资源管理执法力度进一步加大。

  (五)大力加强林业法制建设,依法打击破坏森林资源行为。根据新时期生态建设和林业发展的需要,抓紧做好对不适应形势要求的现行林业法律法规的修订和完善工作,尽快起草制定天然林保护、湿地保护、森林林木和林地使用权流转等方面的法律法规。依法编制林地保护利用规划,保证编制经费,建立征用占用林地专家评审制度和林业主管部门预审制度,实行林地用途管制。切实加大林业执法力度,整合林业执法资源,建立统一、高效的林业综合执法体系,严厉打击乱砍滥伐林木、乱批滥占林地和乱捕滥猎野生动物等破坏森林资源行为。大力加强林业行政执法队伍的管理,提高执法人员素质,严格实行岗位培训、持证上岗和统一装识制度,确保依法行政、规范执法。积极推行林业政务公开,主动接受上级机关和人民群众对林业执法的监督。加强林业普法和宣传工作,不断提高全社会爱林、护林的意识,为森林资源的保护和发展创造良好的法制环境。

雷加富是在北京召开的全国森林资源管理工作会议上说这番话的。统计显示,天然林保护工程实施以来,工程区已累计减少森林采伐消耗6.1亿立方米,超限额采伐势头得到基本遏制。

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雷加富指出,当前和今后一个时期森林资源经营管理要突出抓好七个方面工作。一是高质量地完成林业发展区划、矿区植被恢复规划和林地保护利用规划的编制工作;二是认真组织实施征占用林地定额管理及林地保护管理的相关政策;三是切实加强林权管理工作;四是认真抓好森林经营方案的编制和实施;五是继续做好森林资源监测和各项核查检查工作;六是进一步做好森林资源监督工作;七是稳步推进森林资源管理的几项改革工作。

文  号:国发[2005]41号

党的十七大提出了建设生态文明的奋斗目标,为林业工作指明了方向,也为森林资源管理工作提出了新任务、新要求,森林资源经营管理的地位更加突出、作用更加显著、任务更加繁重。国家林业局副局长雷加富11月13日在全国森林资源管理工作会议上提出,要正确把握我国森林资源经营管理工作的方向{TodayHot}和原则,以十七大精神为指针,认清形势,扎实工作,努力提高森林资源经营管理水平,为全面推进现代林业建设发挥基础和保障作用,全面开创森林资源经营管理工作的新局面。

  (八)依法规范林木采伐管理,确保“十一五”采伐限额严格执行。国务院批准的“十一五”期间年森林采伐限额及其各分项限额,是每年采伐胸径5厘米以上林木蓄积的最大限量,各地区、各部门必须严格执行,不得突破。除抚育采伐可以占用主伐限额、人工林采伐可以占用天然林限额、工业原料林采伐可以占用一般用材林限额外,其他各分项限额指标不得相互挪用、挤占。公益林只能进行抚育和更新性质的采伐,采伐限额不得跨年度结转使用;一般人工用材林采伐限额有结余的,经省级林业主管部门认定后可以结转下年度使用;工业原料林采伐限额有结余的,经省级林业主管部门认定后可以结转以后各年度使用。长江上游、黄河上中游天然林保护工程区要坚决停止对天然林的商品性采伐,因自然灾害、建设工程征占林地和森林经营保护特殊需要等情况,确需采伐天然林的,经国家林业局批准后可以占用人工林采伐限额。省级林业主管部门和重点国有林区森工(林业)主管部门可根据本地实际,在国务院批准的年采伐限额内预留一定比例的限额指标,并报国家林业局审定,以解决因自然灾害、征占林地等临时增加采伐限额的需要;其他采伐限额指标必须分解落实到具体的编限单位,不得层层截留。对因特大自然灾害或特大型国家工程建设需要采伐林木、且省内预留指标无法解决的,由省级人民政府上报国务院,国务院授权国家林业局审批;重点国有林区由有关森工(林业)主管部门上报国家林业局审批。交通、铁路、水利、煤炭、城建等部门或单位经营的森林,是国家森林资源的重要组成部分,必须统一纳入采伐限额管理。

同时,森林资源监督执法能力明显提高,森林资源监督作用得到有效发挥。国家林业局连续三年组织开展了专项行动,有力遏制了破坏森林资源案件的高发势头。据统计,2006年全国共发生林政案件39.2万起,查处案件38.79万起,查处率达98.94%,使森林资源得到有效保护,为林业改革发展创造了良好环境。

  (四)深入推行森林分类经营,提高森林科学经营管理水平。以不断提高林地生产力水平,建设稳定森林生态系统,实现森林可持续经营为目标,对森林资源实行分区施策、分类管理。依据森林的主导功能和培育目的,对不同区域、不同类型的森林采取不同的经营管理政策和措施,对公益林要严格管护、科学经营,促进其向生态功能和综合效益最佳状态发展;对商品林要放活机制、集约经营,最大程度地发挥其经济效益。公益林的建设、管护和补偿等由地方各级政府为主承担,鼓励各种社会主体共同参与;商品林的培育、经营和利用由所有者依法自主经营,政府予以正确引导和政策扶持。积极借鉴林业发达国家的先进理念和技术,探索适合我国实际的森林可持续经营的模式和途径,开展森林可持续经营试验示范,引导林业企业和经营单位实施森林科学经营,充分发挥其带动和辐射作用,不断提高我国森林资源经营管理的整体水平。

国家林业局副局长雷加富13日表示,我国目前已基本遏制森林资源过度消耗的局面,森林覆盖率和森林蓄积量继续保持“双增长”势头。

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

雷加富说,要正确把握我国森林资源经营管理工作的方向和原则。建设生态文明、构建和谐社会赋予了森林资源经营管理新的使命,推进现代林业建设和集体林产权制度改革对森林资源经营管理提出了新的要求,经济社会发展不断增长的产品需求和生态需求对森林资源经营管理提出了新的任务,日益复杂的国际林业发展环境对森林资源经营管理提出了新的挑战。必须把建设和培育稳定高效的森林生态系统,促进森林可持续经营作为森林资源经营管理工作的战略目标;把严格保护、积极发展、科学经营、持续利用作为森林资源经营管理工作的基本方针;把全面提高林地生产力,为国民经济和社会发展持续提供丰富优质的物质产品、生态产品和生态文化产品作为森林资源经营管理工作的根本任务。

  国务院同意国家林业局《关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额的审核意见》,现转发给你们,请认真贯彻执行。

雷加富说,做好新时期森林资源经营管理工作,要从六个方面把握。一要毫不动摇地坚持森林资源经营管理的基本制度,依法保障森林资源安全;二要坚定不移地实行政府宏观引导、社会广泛参与的森林资源经营管理机制,加速森林资源的发展;三要始终不渝地推进森林可持续经营,构建具有中国特色的森林可持续经营体系;四要积极稳妥地推进森林资源经营管理的各项改革,建立适应现代林业建设的经营管理新体系;五要持之以恒地加强森林资源经营管理能力建设,切实保障职能作用的充分发挥;六要坚持不懈地依法打击各种破坏森林资源违法犯罪行为,维护森林经营管理的良好秩序。同时,要根据现代林业建设的新形势、新要求,进一步完善政策、创新机制、改进方法,不断推动我国森林资源经营管理工作再上新台阶。

  “十一五”期间年森林采伐限额是每年采伐消耗森林、林木蓄积的最大限量,地方各级人民政府和有关部门必须严格执行,不得突破。地方各级林业主管部门要加强对森林采伐限额执行情况的严格监督管理,对乱砍滥伐和超限额采伐的,要依法严肃处理。国家林业局要对各地执行森林采伐限额的情况进行定期检查,检查结果要上报国务院并通报全国。

全国第六次森林资源清查结果表明,我国森林覆盖率为18.21%,年均增长0.33个百分点,相当于新中国前50年年均增长水平的2倍;森林蓄积量达124.56亿立方米,年均增长1.78亿立方米。

  二、进一步加强森林资源保护管理的措施

  关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额的审核意见

  (七)切实强化林业管理队伍建设,提高依法保护森林资源的能力。进一步健全和稳定林业行政管理体系,对森林资源管理机构继续实行上管一级制度,在业务上既受所在地林业主管部门领导,也受上一级林业主管部门领导,其机构负责人的任免必须征得上一级林业主管部门的同意。切实加强林业工作站、木材检查站、林政稽查队等基层林业执法队伍建设,保障其公正、有效履行执法职责。进一步强化对森林资源保护管理的监督,具备条件的地方林业主管部门应逐级派驻森林资源监督机构,逐步理顺重点国有林区派驻森工企业监督机构的管理体制。积极整合现有林业监测资源,建立健全国家森林资源与生态状况综合监测体系,不断提高动态综合监测的现代化水平和工作时效性。切实加大森林资源保护管理基础建设的投入,改善工作条件,提高管理能力,确保森林资源保护管理各项任务的有效落实。

  国务院

  (二)继续推进林业重点工程建设,加快重点区域生态恢复步伐。抓紧调整完善天然林保护工程实施方案,按照森林可持续经营和林区可持续发展的要求,尽快将东北、内蒙古重点国有林区的木材产量由现在每年的1058.0万立方米,调减到合理定产水平的618.4万立方米;为确保林区经济正常运转和社会稳定,在天然林保护工程实施方案的调整经国务院批准之前,中国内蒙古森林工业集团有限责任公司、中国吉林森林工业(集团)总公司、中国龙江森林工业(集团)总公司和大兴安岭林业集团公司的木材产量,暂按现行天然林保护工程实施方案确定的木材产量执行。长江上游、黄河上中游天然林保护工程区,要在继续禁止天然林商品性采伐的同时,积极采取改燃改灶和木材代用等措施,严格控制农民烧材和自用材的消耗;对人工林的采伐利用要在限额的总体控制下,根据几年来试点的经验和做法,认真加强人工林的采伐管理,实行人工林采伐限额计划年度审定制度,确保依法采伐。继续推进退耕还林、京津风沙源治理、三北及长江流域防护林体系建设、自然保护区建设等重点生态工程,认真落实工程政策,加强资源管护,巩固已有成果。要不断完善森林生态效益补偿政策,逐步扩大国家重点公益林的补偿范围,建立健全地方公益林补偿制度。尽快启动沿海防护林体系建设工程,构筑沿海地区防灾、减灾的绿色屏障。

发布日期:2005-12-19

  2001年国务院批准的各省、自治区、直辖市“十五”期间年森林采伐限额到2005年底执行期满。各地区(含各省、自治区、直辖市和重点国有林区等单位,下同)根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例的有关规定,完成了“十一五”期间年森林采伐限额的编制工作。现将本次采伐限额编制结果的审核意见和进一步加强森林资源保护管理的措施报告如下:

  森林资源是生态建设的物质基础,是林业可持续发展的根本。在我国生态建设进入“治理与破坏相持阶段”的重要时期,大力加强森林资源保护管理,依法实行采伐限额制度,严格控制森林资源过量消耗,对巩固生态建设成果,促进经济社会可持续发展,构建社会主义和谐社会具有重要意义。各地区、各有关部门要加强组织领导,加大工作力度,认真执行森林采伐限额制度,切实履行保护和管理森林资源的职责,确保我国森林资源总量持续增长,森林质量不断提高,为加快林业发展奠定坚实基础。

  国家林业局

  二○○五年十二月十九日

  “十一五”期间全国年度木材生产限额计划,原则上按照年商品材采伐限额等额确定。根据森林资源保护和生态工程建设的情况,国务院授权国家林业局会同有关部门对有关地区的年采伐限额计划进行适时调整。国家林业局每年将对各地森林采伐限额执行情况进行年度核查,核查结果要上报国务院并通报全国。

  (一)切实加强组织领导,强化森林资源保护管理的责任。森林资源是生态建设的物质基础,森林数量的多少、质量的高低是衡量一个国家和地区生态状况的重要标志。各地区、各部门要充分认识加强森林资源保护管理,对巩固生态建设成果、促进经济社会可持续发展、构建社会主义和谐社会的重大意义。要认真贯彻《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发〔2003〕9号)精神,落实科学发展观,全面实施以生态建设为主的林业发展战略,把森林资源保护管理工作放在突出位置,切实加强领导,加大工作力度,确保林业建设目标的如期实现。地方各级人民政府主要负责同志是林业建设的第一责任人,分管负责同志是林业建设的主要责任人。要把森林资源是否持续增长、采伐限额是否严格执行、林业法规政策是否真正落实、生态状况是否稳步改善等作为各级领导干部任期目标责任制考核的重要内容,严格考核,落实责任。

  经审核汇总,全国“十一五”期间的年森林采伐限额为24815.5万立方米(不包括毛竹采伐限额)。按采伐类型的分项限额为:主伐11743.7万立方米,抚育采伐5624.1万立方米,更新、低改及其他采伐7447.7万立方米;按消耗结构的分项限额为:商品材15769.7万立方米(出材量9982.7万立方米),非商品材9045.8万立方米;按森林起源的分项限额为:天然林9121.4万立方米,人工林15694.1万立方米(其中:工业原料林5422.9万立方米)。由于毛竹具有生长繁殖快、年度间采伐量变化大等特点,“十一五”期间毛竹采伐限额由省级林业主管部门确定,报国家林业局同意后实施。

执行日期:2005-12-19

  根据森林资源保护和发展的要求,“十一五”期间年森林采伐限额对森林利用结构作了较大的调整。与“十五”期间相比,全国人工林年采伐限额增加7087.2万立方米,天然林年采伐限额减少4581.9万立方米;商品材年采伐限额增加4179.5万立方米,非商品材年采伐限额减少1674.2万立方米。长江上游、黄河上中游天然林保护工程区天然林年采伐限额减少86.6万立方米;东北、内蒙古等重点国有林区天然林保护工程区年采伐限额减少1045.1万立方米;中央财政予以补偿的国家重点公益林年采伐限额减少701.8万立方米。从区域上看,东部地区商品材年采伐限额有所增加,西部地区天然林年采伐限额进一步减少,南部地区商品材年采伐限额大幅上升,北部地区年采伐限额明显下降。

  (六)积极推进林业改革,建立森林资源保护管理长效机制。按照政企分开原则,稳步推进重点国有林区及森林资源管理体制改革,建立国有林资源管理机构,代表国家履行出资人职责,把森林资源管理职能从森工企业中彻底剥离出来;进一步转换经营管理机制,加大人员分流和机构改革力度,减少对森林资源的压力,保障重点国有林区森林资源的休养生息和恢复发展。积极深化集体林权制度改革,建立产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位的现代林业产权制度。按照国家公益事业建设发展的要求,将公益型国营林场纳入公益事业单位管理,充分发挥其在森林资源培育、生物多样性保护中的骨干作用。认真抓好国家直接收购各种社会主体营造的非国有公益林的改革试点,稳步推开,逐步改变现行的造林投资方式。切实理顺基层林业工作站管理体制,积极发挥其在政策宣传、资源管护、林政执法、科技推广和社会化服务等方面的职能作用。

  实行森林采伐限额管理是《中华人民共和国森林法》确定的一项重要法律制度,是控制森林资源过量消耗的核心措施和加强森林科学经营的关键手段。经过多年努力,我国森林资源保持着总量持续增长、质量稳步提高的良好态势。但从总体上看,我国依然是一个少林国家,森林覆盖率仅为世界平均水平的61.5%,人均森林面积和蓄积量不到世界人均水平的1/4和1/6.森林资源的总体状况与全面建设小康社会、促进经济社会可持续发展的要求尚有较大差距,特别是当前我国生态建设处于“治理与破坏相持阶段”的重要时期,保护和发展森林资源的任务更加艰巨、责任更加重大。因此,要进一步加大力度,强化措施,扎实做好森林资源保护管理及采伐限额实施工作。

  附件:全国“十一五”期间年森林采伐限额汇总表全国“十一五”期间年森林采伐限额汇总表

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